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  ，教育部人文社会科学重点研究基地西南大学西南民族教育与心理研究中心研究员，西南大学教育学一流学科建设办公室主任，教育学部教授，博士生导师

  中小学教师负担沉重的问题已纳入专项治理范畴。审视当前中小学教师治理机制，可发现存在着治理主体裂解化、治理层级区隔化、治理方式分裂化、治理手段浅表化等碎片化问题。基于对问题的审视，需形成中小学教师负担治理机制，建立由跨主体协同、跨层级发展、跨方式整合、无缝隙信息衔接的“三跨一衔接”的整体性治理机制。中小学教师负担整体性治理机制应致力于构建信任式治理关系，共同推进整体性共治；协调各种整合机制，有序统筹治理过程；健全相关制度体系，确立刚柔并济的治理模式；养成技术治理思维，以技术方法推进治理现代化。

  中小学教师负担沉重问题日渐引起国家和社会的关注，在中央把2019年确立为“基层减负年”的背景下，教师负担沉重也作为一个问题被提出并纳入了专项的治理范畴。通过对全国范围内18709名中小学教师展开调查发现，中小学教师负担治理效果不尽人意。抽取部分中小学教师进行访谈，发现教师负担治理效果不好的一个重要原因主要在于教师负担治理的机制存在着碎片化的问题。对此，有必要建构一个整体性的治理机制，以更好地推动中小学教师负担治理，切实减轻中小学教师的过重负担，为其营造良好的教育教学环境。

  在中小学教师负担治理过程中，各主体缺乏协同合作，形成了以政府治理主体单兵作战、其他治理主体参与不足的治理局面，导致多元治理主体裂解，引起各治理主体参与乏力。

  首先，社会治理主体参与不足。社会治理主体主要包含社会组织、基层自治组织、人民团体等。社会治理主体参与不足指社会层面未能正确认知教师职业，进而影响教师负担治理效果。一方面，中小学教师负担过重的大多数来自之一即为社会对教师过高的角色期待，这种高标准、高期待和高要求使教师承载着沉重的心理上的压力和精神负担。另一方面，社会治理主体参与不足导致中小学教师负担治理的公共精神丧失。当部分教师出现与社会角色期待不符的行为后，社会治理主体未能较好地发挥社会力量的公共引领作用，继而引发公众对教师行为进行不恰当的无限渲染，使教师产生巨大的心理压力。

  其次，学校治理主体参与缺失。学校治理主体主要指学校领导，其参与缺失指学校领导在中小学教师负担治理过程中未能保障教师的合理权利。一是教师工作繁多冗杂，导致教师上班时间延长。教师不仅要处理教育教学工作，还需处理许多与教育教学无关的工作，导致教师每天的上班时间“不止8小时，每周工作60多个小时的情况常常会出现”。当中小学教师的上班时间超出一定水平，“则会降低工作绩效，带来更多的职业压力”。二是学校评价取向异化，导致教师沦为“教学机器”。在调查中发现，一些学校过分追求教学成绩，在以学生成绩为标准的基础之上片面追求高升学率、高优秀率，并将其作为评价教师能力的主要方式，导致教师不得不置身于对学生分数的追崇之中，从而在教育教学活动中丧失热情，无形中增加了教师的负担。

  再次，家长治理主体参与丧失。家长治理主体主要包含学生的父母和监护人。家长治理主体参与丧失指家长对中小学教师负担治理的态度冷淡漠然。从家长角度来看，许多家长并不认为中小学教师负担沉重，甚至认为中小学教师是一份相当悠闲的工作，即使中小学教师存在着负担较重的情况，但这似乎也并未影响其正常的教育教学。因此，只要教师不影响教育教学质量，能够“保住课堂教学‘在场’，也就能维持家校关系的表面和谐”。

  最后，教师治理主体参与弱化。教师治理主体包含所有的中小学教师，其参与弱化指中小学教师并未在负担治理过程中发挥积极性、主动性。从教师负担的治理过程来看，教师缺乏合适的途径和渠道表达对工作负担的观点和意见，或即使反馈了也未受到重视，并未实际参与到负担的治理过程中来，以此来降低其在负担治理过程中的热情。

  教育系统是较为典型的科层制管理系统。该管理系统尽管能保证治理层级之间的秩序性和稳定能力，却因上下级之间缺乏沟通交流而产生层级壁垒和区隔，影响教师负担治理的效果。这一特点在教师负担治理政策执行的过程中尤为明显。

  在中小学教师负担治理政策自上而下的执行过程中，下级往往是以上级的意见和命令为前提。由于上级权威的存在，下级部门往往处于服从层级，有些任务下级部门不想做但碍于上级部门的权威却又不得不做，有时便会采取不恰当的方式执行而产生政策执行偏差。

  其一，“机械粘贴”式地照搬性执行。即下级执行部门通常并没有结合当地教师负担的真实的情况精准治理负担，只是一味地照搬照抄政策内容，以“例行公事”的态度机械粘贴式地执行政策。

  其二，“为我所用”式地选择性执行。有些下级部门往往选择性地执行能够给自己部门带来利益的部分任务，并不会全面贯彻教师负担治理政策的内涵。正如戴维·罗森布鲁姆认为:“基层行政人员他们可能忙于‘表面事物’，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”

  其三，“移花接木”式地替代性政策执行。一些下级部门在教师负担治理政策的执行过程中，将内容替换为表面上与政策要求一致，但实际上却相差甚远的内容。以上不恰当的政策执行方式使教师负担治理政策的执行出现残缺、偏差等问题，慢慢地就会产生上级部门与下级部门之间的隐性壁垒，导致中小学教师负担治理层级区隔化。

  在中小学教师负担治理过程中，治理方式分裂直接引发各部门在教师负担治理过程中的职能行使异化，使各部门之间缺乏应有的配合，引起负担治理效能低下。

  在我国各级政府的行政管理过程中，由于管理范畴和方式的不同，垂直管理部门和地方政府之间往往形成了“条块关系”。条块关系中各职能部门治理方式的分裂则会引起治理效能的低下。一方面，在条条关系中，各级部门在“职能方面存在着较为显著的重复和叠加，在职能上呈现出简单重复的现象”。这使各职能部门不能清晰地清楚自己该管什么、不该管什么，不能正确地认识自己应在哪方面“有所为、有所不为”，甚至会造成各级职能部门的“乱作为和不作为”，导致治理方式各自为政。另一方面，在块块关系中，各个职能部门因在治理过程中具有相对独立性，所以“部门中心主义”的治理方式使各自分裂，各职能部门将“自己部门的利益作为部门行动、决策执行时的出发点”，致使教师负担治理的决策权、执行权和监督权“三权分立”。在中小学教师负担的治理过程中，往往因纵向部门之间权责较为模糊、横向部门之间缺乏牵头协调，导致其治理方式相互割裂，横纵部门之间缺乏相互配合和协同，引起教师负担治理过程中“眉毛胡子一把抓”的现象，从而出现教师负担治理进程推进缓慢或多头管理的效能低下局面。

  尽管有些地方已经以技术方法为基础搭建了教师负担治理的信息系统，但因手段使用的技术限制，使各治理者在信息方面难以实现一体化，导致“信息重叠、缺失甚至相互矛盾，信息沟通不充分”，进而使中小学教师负担治理信息出现隔阂，影响负担治理决策的科学性和连贯性。

  当前技术方法的浅表化应用不仅难以实现信息资源整合，还会引发信息孤岛现象和信息协同较差的问题。例如，在教师负担治理信息一体化的过程中，治理者有极大几率会出现对教师负担治理信息搜集不全或重复搜集的问题，使其未能系统地分地区、分层次、分类别地从教师工作时长、教师工作量、教师身心状况等方面，搜集反映当前教师负担真实状况的信息，导致教师负担治理信息的非全面性和非完整性。这在某些特定的程度上“固化了数据信息流动的渠道，形成信息相互割裂、条块分布、彼此独立的不良状态”，进而引起信息共享度低、协同性差等管理和应用问题。非全面性的负担治理信息、不良的信息管理和应用问题，使治理者不能基于真实的教师负担治理信息判断和监测教师负担现状，进而影响教师负担治理效果。

  整体性治理是以技术为手段，以不同治理主体、层级、部门和信息系统等要素之间的协调与整合为目标，注重“用集中取代分散，用整体涵盖部分，用整合弥补破碎”的治理理念。结合当前中小学教师负担治理的真实的情况，可形成以“三跨一衔接”为核心的跨主体协同、跨层级整合、跨方式融通、无缝隙信息衔接的整体性治理机制，注重中小学教师负担治理过程中的协调、整合和衔接（见图1）。

  从整体性治理机制的视角思考，中小学教师负担治理涉及多利益主体，政府需调动各利益相关方的积极性，在各治理主体之间形成跨主体合力，建立由政府统领、社会引导、学校介入、家长参与、教师自主的多方协同合作的治理共同体。

  第一，强化政府统领。政府应依托强大的行政力、财政力、动员力和执行力，充分的发挥政府在中小学教师负担治理主体中的统领位置，按照“明确目标、分清主次、精准发力、持续改进”进行顶层设计，出台有关政策明确教师负担治理内容，以系统的思想指导中小学教师负担治理。其中，“明确目标”指清楚地了解中小学教师负担治理的目标是什么；“分清主次”指按照轻重缓急的程度分清楚中小学教师负担的类型；“精准发力”指明确中小学教师负担应怎么治理；“持续改进”指跟踪中小学教师负担的治理效果，一直在改进治理措施。

  第二，强化社会引导。中小学教师负担治理离不开社会主体的正确认识与引导，特别是具有“‘第四种权力’之称的新闻媒体应形成正确的舆论导向，明确教师的天职是教书育人”，积极合理地引导公众正确认识教师的职业角色，用理性的思维、科学的方式看待教师职业，号召社会公众尊重并理解教师职业，重视教师自身的专业发展，为教师营造和谐安定的社会环境。

  第三，加强学校介入。在中小学教师负担治理过程中，学校主体应负起一定的责任担当，切实减轻教师负担。一是敢于拒绝外来摊派的非教育教学类事务。学校应认真分辨外来摊派事务的性质，禁止与教师教育教学工作无关的事务进学校，让教师有充足的时间进行教育教学工作。二是要改革相关的评价方式。对教师的评价不应以“学生成绩为唯一衡量标准，应客观公正地构建能反映中小学教师工作特点和真实的情况的多元评价制度体系”。三是要关注教师的专业发展。学校可结合教师的专业发展期待，针对性、精准性地为老师提供自我发展的机会，逐步的提升教师的专业素养，使其能更得心应手地应对教育教学工作。四是要畅通教师意见、建议反馈通道。学校在进行教师负担治理工作时，应为老师提供表达负担治理意见的途径与渠道，充分了解教师关于负担治理的声音，增强教师在负担治理过程中的参与感。

  第四，鼓励家长参与。家长应从内心认可教师工作，对教师职业多一些理解和尊重，改变过分追求学生分数的异化观念，积极承担起自己在学生教育中的权利和义务，与教师、学校形成和谐的家校共育关系，助力教师负担治理。

  第五，提高教师自主。教师作为负担治理的核心主体，应提高自身的主观能动性，以积极饱满、乐观向上的态度面对工作任务，改进处理问题的方式方法，合理规划时间和生涯发展规划，从心理、专业素养和工作效能等方面一直在改进，促使自身逐渐完备和成长，以自身作为主体推动负担治理。

  跨层级整合机制以改革上级与下级之间的关系为核心，强调通过自上而下、自下而上的双向路径破解上级人员的科层权威，打破上级与下级之间的层级壁垒。

  其一，自上而下推进教师负担治理进程。2019年12月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（以下简称《意见》），指出：“省级党委和政府要根据本意见精神，列出具体减负清单，扎实推进中小学教师负担工作取得实效。”这说明国家虽然颁布了《意见》，但并未统一规定省级党委和政府及其下级的工作方式，这为下级政府和部门依据各地真实的情况细化中小学教师负担治理的内容提供了自由量裁的空间，同时也确立了不同层级政府部门在中小学教师负担治理中的共治关系。但教师负担治理政策的传递层级与其效用往往呈现反比关系。基于此，中小学教师负担治理应在以《意见》为依据的前提下，关注基层政府部门出台的实际治理举措，并通过上级政府部门的督导、问责，形成基层政府部门与上级政府部门的联动关系，促进教师负担治理进程自上而下有序推进。

  其二，自下而上核减教师额外负担。实际上，教师的工作负担大部分来自非教育教学类工作，且此类工作往往是教育行政部门、街道、社区等摊派强加的工作，这让教师负担无法自行转移和消减，从而与其教书育人的本职工作背道而驰。因此，中小学教师负担治理必须清除、减少和分解教师的非教育教学类负担，自下而上核实并减轻教师承担的非教育教学类工作，充分保障教师的教育教学时间。

  中小学教师负担治理应建立横纵融通的跨方式治理机制，消除部门主义各自为政的弊病，建构不同层级、部门间的协同关系，提高各职能部门治理中小学教师负担的能力。

  第一，纵向明确各部门职能边界，建立“三治融合”的治理方式。一是政府部门应发挥“法治—德治”的职能。一方面，各级政府部门应严格依照法定权限、规则、程序行使权力和履行职责，推进“机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化”。通过法治的方式，提高统领能力，做好上通下达的协调工作，使各部门明确职能边界，防止“此增彼减、层层加码”等治理问题的出现，做到依法治理中小学教师负担，对教师负担治理过程中“该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。另一方面，政府部门应采用德治的方式。德治的方式即以舆论手段、道德手段等公众所能接受的形式对中小学教师负担进行治理，塑造社会对于中小学教师负担的正确认知。二是学校部门应发挥好自治职能。学校部门应从“依附到自主，实现学校自治”，明确学校在教师负担治理过程中的角色和功能，在法治、德治的前提下，明晰如何用权、如何用好权，充分调动学校不同部门的各项权力，形成教师负担治理“开放与约束、自由与控制的对立统一”的局面，建立充满了许多活力的自治机制。

  第二，横向融通各部门职能，建立“大部门式”的治理方式。针对横向各部门间职责分散的问题，可形成“大部门式”的治理方式，做到“教师负担治理一盘棋”，充分推动横向各职能部门间形成治理合力。“从横向治理结构来看，应当借鉴协同组织的理念，建立‘大部制’，设置管理综合机构。”管理综合机构即为“大部门”，它能够整合各职能部门对教师负担治理的决策权、执行权和监督权，将教师负担治理的决策、执行和监督集中于一个大部门中。在大部门式治理方式中，决策权、执行权和监督权“三权行使”的方式可有很大成效避免各职能部门在教师负担治理过程中“权力的部门化和分散化”，使各职能部门之间既能够在负担治理进程中相互制约和把关，又能够基于共同的治理目标分工负责和通力合作，进而促进决策的科学化、执行的高效化和监督的有力化。

  数字时代中小学教师负担治理机制的核心在于注重信息之间的融合，以全面性、整体性的信息促进教师负担治理。各主体、各层级与各部门间需打破信息壁垒，建立“一种全新的信息分类和信息系统。整体性管理者不仅要了解现有的信息系统，还要确保这一些信息系统能够很好的满足它们的数据要求”。这就应借助智能技术建立“全方面覆盖、科学分类、实时共享、动态跟踪”的信息系统，以此来提高教师负担治理的信息化水平。

  “全面覆盖”指教师负担信息搜集的系统化。治理者应通力合作，分层次、分地区、分类型地全面搜集教师在工作时长、工作量、工作种类、休息时长等与负担相关的信息，建立起教师负担信息库，共同为中小学教师负担治理提供大数据支撑。

  “科学分类”指教师负担信息分类的精准化。即借助知识图谱、数据地图、关系网络等技术对教师负担信息进行“科学分类、排序、关联、分析，提炼有价值信息”，利用大数据信息帮助治理者厘清中小学教师负担的来源、边界、种类、性质等，为中小学教师负担治理提供客观的信息依据。

  “实时共享”指教师负担信息共享的实时化。即在需求与技术等因素的作用驱动下，致力于“实现跨组织和跨边界的信息共享，使组织和部门边界成为一种概念而非事实上的区别”。这种实时化、智能化的跨信息共享依托于智能技术，以教师负担信息为核心，治理者可以随时随地在信息系统中获取所需要的相关信息，从而形成可流动的信息共享库以及信息交换平台。教师负担信息的实时共享能够将各“职能部门进行线上连接，将线下繁琐冗长的物理空间协作通过互联网得以简化，并以技术刚性倒逼部门逐步优化协作流程、规范协作标准、改善协作频率”，以此压缩治理者之间的距离，为其建立线上线下立体化的共享合作奠定信息基础，提高教师负担的治理效率。

  “动态跟踪”指教师负担信息决策的科学化。教师负担治理系统可通过对教师负担大数据信息的跟踪、监测和分析，可视化地动态呈现教师负担信息的变动情况，使治理者能够依据教师负担的动态变化及时有效地发现治理中存在的问题，从而为教师负担治理提供有效、科学的治理决策。

  中小学教师负担整体性治理机制是复杂的，它与协同合作的跨主体、上下联动的跨层级、横纵整合的跨方式和共享融合的无缝隙信息整合紧密关联。基于此，为推动中小学教师负担整体性治理机制的实现，可从以下四个方面入手。

  整体性治理机制很注重信任关系的建立，强调信任是整体性共治的核心问题。信任式治理关系的构建有助于增强中小学教师负担治理者之间的安全感和舒适感，凝聚负担治理合力，推进中小学教师负担的共同治理。

  在一定的治理情境下，若治理者之间的信任程度较高，那么就会产生自发的合作行为。可见，中小学教师负担整体性治理机制的实现在很大程度上依赖于治理者之间的互相信任程度，互相信任程度越高，彼此之间的依赖度和信任关系就越好，就越能有效地推进治理进程，建立起协调稳定的治理局面。基于此，治理者之间应建立信任式的治理关系。一方面，治理者之间应建立信任态度，即秉持诚实和善意的信念，以互相肯定、认同的方式形成相互信任的态度，建立基本的信赖关系，提升各治理者参与教师负担治理的积极性。另一方面，治理者之间应达成信任共识，即促进各治理主体“治理理念的交换与融合，增进彼此间相互了解”，消除治理者之间合作的顾忌，使各治理者能够达成信任共识，以更加向上的态度、更努力的付出、更加充足的时间和精力共同致力于整体性治理机制的实现，从而形成共治局面，提高教师负担治理的效率。

  在整体性治理的理念中，协调指“为完成计划和任务目标、正确地处理组织内部与外部的各种关系，通过对各项任务目标和各种资源进行调节，使之形成搭配合理、配合得当、运行同步、互相依托的过程”。整体性治理机制的建构应通过协调实现“跨部门、跨区域和跨层级的整合与协调，实现横向跨部门联动和纵向跨层级协同，提高各治理单元间交互与共享的数据密度和数据质量”，从整体上统筹治理过程，保证整体性治理机制的内在一致。

  首先，协调价值理念，为治理过程奠定价值基础。价值理念的协调手段包括两方面：化异和求同。化异指在某些特定的程度上将治理者之间的理念差异控制在一些范围内，使其为了共同的治理目标达成共识。求同指寻求治理者之间的内在联系和相近性，通过相似之处创造彼此合作的情况，进而整合内在相同的治理动机。在中小学教师负担治理过程中，各治理者应意识到教师负担过重对教育生态的不利影响，认识到教师负担治理对教育的积极影响，以此形成相对统一的价值理念，减小理念差异，从而立足相似的价值理念创造合作契机，为治理过程的有序性奠定共同的价值基础，积极推动教师负担整体性治理机制的实现。

  其次，协调人际关系，为治理过程创造和谐氛围。融洽宽松的人际关系能够激发人们参与治理过程的热情，提高治理的责任感。人际关系的协调可从加强沟通和提升责任感两方面来进行。一是定期沟通，促进了解。沟通是各治理者围绕治理思想、治理理念、治理目标等进行交流的过程。各治理者可定期述职，对教师负担治理效果做沟通交流，推动治理者之间及时有效地反馈与协商，深化对教师负担治理进程的了解。二是明确职责，“定点”负责。应以“责任清单”的方式明确各治理者的职责，使各治理者对教师负担治理“定点”负责，明确各治理者的职责边界，避免其在治理过程中出现工作交叉、遗漏等问题，真正提升治理者的责任感。

  最后，协调相关资源，为治理过程提供资源保障。协调治理资源应遵循以下两个原则：一是公平性原则。协调并不是为教师负担各治理者提供内容相同的资源，而是依据其各自的治理情况，最大限度地提供满足其治理需求的人力、物力和财力等资源，强调各治理者获取治理资源的平等性。二是系统性原则。系统性原则指将资源的分配进行系统性的战略思考，充分的发挥不一样资源的优势，进而依据各治理者在教师负担整体性治理机制中的角色和功能，为各治理者提供符合其角色和功能的治理资源，促进各治理者在使用治理资源过程中的相互配合和合作共治。

  为保证中小学教师负担整体性治理机制的实现，还应健全相关的制度体系。完善的制度体系包含正式制度与非正式制度两部分：正式制度以法律和法规、政策等形式出现，能够明确教师负担整体性治理机制中的权责关系，具有刚性的特点；非正式制度是自发形成的内在约束规则，具有柔性倾向，可以灵活处理中小学教师负担整体性治理机制中的突发问题。正式制度与非正式制度相结合，形成刚柔并济的治理模式，有助于推动中小学教师负担整体性治理机制的实现。

  第一，健全中小学教师负担整体性治理的正式制度。当前中小学教师负担治理机制是与“政府行政负担及整个教育系统负担增加紧密关联的，具有更丰富和复杂的内容，但政府行政负担强化，应通过政务服务创新，实现政府治理现代化来实现，转嫁教师群体承担对应压力既无助问题解决也缺乏政策支持”。因此，可结合当前教师负担治理成效再次出台翔实的正式制度，明确规定教师负担治理“谁来治、治什么、怎么治”，强化各治理者的权责，为中小学教师负担治理提供制度依据，切实提高教师负担治理成效。

  第二，健全中小学教师负担整体性治理机制的非正式制度。非正式制度指中小学教师负担治理机制中治理者“无意识形成的并被遵守的各种行为规则，它包括习惯、道德和伦理等”。中小学教师负担随时代的发展可能会衍生出新的负担种类，也有一定的可能在治理过程中出现正式制度中没有规定的内容。如技术发展虽为中小学教师工作提供便利，但也遭遇了“技术过载”负担，这就需要发挥非正式制度的柔性特点，重视并积极解决教师所遇到的“技术过载”问题，使教师负担治理可以依据“现实情况的变化做出相应的调整，按照道德、风俗习惯、文化传统等约定俗成的方式解决实际问题，从而弥补正式规则的不足”。

  技术有力地推动了“整体、协同的决策方式，打破了科层制下政府内部以及政府与社会间的藩篱，柔化了政府主体间和政府层级间的边界，加强了治理主体间的协商和沟通，使治理环节更加紧密，治理流程更加通畅”。中小学教师负担治理应养成技术治理思维，通过现代技术的运用促进教师负担治理的现代化，提升治理效能。

  其一，技术方法的选择应适恰。选择适恰的技术能够有效提升中小学教师负担治理的效率，避免因技术的不恰当选择而引起治理的低质量化和冗余化。可借助大数据、人工智能、区块链等智能技术实现对教师负担治理信息的现代化管理，通过教师负担分析、服务平台的建立，打造现代化的教师负担治理体系，提高教师负担治理效能。

  其二，技术方法的掌握应熟练。治理者应重视技术方法的价值，尤其是政府和学校须对教师进行技术使用方法培训，使教师快速适应技术，避免因技术知识匮乏而产生“信息不可用、信息不够用、信息不敢用、信息不会用”的问题，让技术真正赋能教师负担治理，发挥其在教师负担整体性治理机制中应有的价值和作用。

  其三，技术安全的保障须全面。信息通过技术得以储存、传播和共享，对技术基础设施的保护在某些特定的程度上即为对中小学教师负担治理信息的保护，所以应加强信息系统设施的检查、维修，为教师负担治理信息系统提供良好的运行环境。同时，还应引入安全防护技术，保证信息公开的透明性、安全性和有效性，为中小学教师负担技术治理保驾护航。